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城市化与耕地保护 祁璟 摘要：随着社会经济的高速增长，我国将进入城市化快速发展时期，城市化快速发 展与城市空间不断扩大将大量增加城市建设用地，人地矛盾也将日益突出。本文分析 了城市化建设进程中耕地损失的原因，并针对发展城市化建设，保护耕地提出了增 强耕地保护意识，做好土地利用规划，强化各级地方政府保护耕地的责任，挖掘土 地的潜力，加强耕地保护法制建设，建立耕地保护新机制和增加耕地资源保护的科 技含量等七条措施。 关键词：城市化；耕地保护；土地管理；法制建设；可持续发展；土地规划 改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半 个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，我国城市化水平从1980年的19.39%上升1999 年的 30.89%。但与世界相比，发展还是很慢，1996年世界城市化程度已经达到 45.5%，而 日本在1990年就达到 77.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70%，在 未来近50年中，将有约5亿农村剩余劳动力及其家属进城，变成城市人口。这样不仅要建 立大量新城市，而且现有的许多城市都要不同程度地扩大其规模。土地是城市的依托，城市 化建设必然要有一定的土地作保障，按照每个城镇人口占地 100平方米计算，增加 5亿城 市人口，约需要土地5万平方公里，即7500万亩。 国家经济社会的快速发展，城市化水平的不断提高，大批农村剩余劳动力进城，并转 变为城镇人口，推动大批新城市的建立。同时，随着经济社会的发展，原有城镇需要调整产 业结构，进行现代化建设和旧城的更新改造。新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济 发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占一部分土 地，包括一部分耕地，是不可避免的。 一、现状分析 2002年全国土地利用变更调查结果显示（如表 1），建设占用耕地规模较 2001年略有 增加。年度建设用地净增加 40.9万公顷（613.5万亩），占用耕地 19.65万公顷（294.75 万亩），比前５年年均占用耕地增加1.63万公顷（24.5万亩）。2002年，通过实施土地整 理复垦开发等措施，全国补充建设占用耕地平衡有余。年度补充耕地 26.1万公顷（391.2 万亩）。 表1 “1997-2002”时期全国耕地减少情况分析　　 （单位：万亩） 开发复垦 增加耕地 耕地合计 减少量 各种因素造成的耕地减少比例（%） 耕地净减 少农业结构 调整 生态退耕 各类建设 自然灾害 损毁 1997 490.9 693.4 12.8 35.4 41.6 10.2 202.5 1998 471.2 863.1 12.2 28.6 30.6 28.6 391.9 1999 607.6 1262.5 12.7 46.9 24.4 16.0 654.9 2000 436.6 1880.1 21.2 60.9 13.0 4.9 1443.5 2001 303.9 1244.9 5.4 71.2 19.7 3.7 941 2002 391.2 3041.1 17.2 70.3 9.7 2.8 2649.9 合计 2701.4 8985.1 15.0 58.5 18.3 8.2 6283.7 资料来源：《1997-2002国土资源部土地利用变更调查》 从“1997-2002”年期间全国耕地减少情况中，我们可以看到，我国耕地数量减少的最 主要原因不是城市化建设发展，而是农业内部结构调整占用耕地和这几年生态退耕力度加 大的结果。“1997-2002”期间全国耕地净减少 418.9万公顷（6283.7万亩），其中农业结 构调整占用耕地 15.0%，生态退耕占 58.5%，各类建设占用耕地占 18.3%，自然灾害损毁占 8.2%。 但我们也因清醒地看到，从1997年到2002年各类建设用地净占用耕地109.72万公 顷（1645.85 万亩），年平均 21.9万公顷（329.17万亩）， 照此速度发展到2050年，将 净减少近2亿亩耕地。因此，该如何正确处理城市化发展与耕地保护之间的关系，值得深思。 二、保护耕地的意义 耕地是土地的精华，是人类生命和农业生产赖以存在和发展的源泉，且数量十分有限。 人类消费的大部分热量与蛋白质都直接或间接地由耕地提供。一个国家人均耕地的数量与质 量是该国民族生存、发展最基本的物质条件。我国的耕地面积除建国初期略有增加外，一直 处于递减的状态。尤其是 1987年以后，随着改革开放的深入和市场经济体制的逐步确立和 完善，土地利用的经济效益成为农民自发选择经营方式的重要原因，耕地损失现象更为严 重，最多的一年可达到66.67万公顷。国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发 布的土地利用现状调查最新公报显示，全国耕地面积 9497万公顷，人均耕地面积 0.0791 公顷（1.18亩），仍不到世界人均耕地的一半，而且地区分布很不平衡。全国还有 607万 公顷（0.91 亿亩）的耕地坡度大于 25度，而在耕地面积中，无灌溉设施的耕地比重高于 有灌溉设施的耕地。不仅如此，严重的耕地污染，水土流失，自然灾害和粗放经营等还导致 了耕地质量的严重下降。1993年 8月，国际土壤信息中心公布的一项研究报告，把中国同 印度、巴西、中美洲国家等列为全世界生产用地损失最严重的地区。耕地的严重损失，一方面 可导致粮食供给危机，使农业经济中各产业比例结构失调，同时不利于社会的安定，为社 会增加了不稳定的因素；另一方面也有悖于可持续发展的概念及要求。有关专家认为，人多 地少、土地的后备资源不足、耕地总量逐年减少是我国土地的基本状况。因此，不管城市化水 平发展到什么程度，都应当把保护耕地、合理利用土地资源放在首要的位置。 三、耕地损失的原因 1、直接原因： 正如前面的分析，农业结构调整速度加快和生态退耕力度的加大、城市化发展提速、自 然灾害毁坏耕地是首要的直接原因。近几年来，我国又加大了生态退耕的步伐生态退耕，使 大批耕地成为林地、牧草地、湿地或河、湖。在过去“以粮为纲”的年代里，由于缺乏土地利 用的科学性，将大量草场、林地、湿地等盲目地开垦成耕地，造成了部分地区的生态失衡和 水土流失。随着经济社会的不断发展，人们在大自然的一次次惩罚中，领悟到了自然和谐的 重要性，在权衡利弊得失中决定实施生态退耕，这是符合我国可持续发展的长远战略的。据 有关部门统计，2002年全国退耕6000万亩，2003年退耕1亿亩。此外，重点项目基础设施建 设规模不断扩大，工业化、城市化的发展，这些都不可避免地占用部分耕地；其次是比较利 益的驱动使耕地自发地向高效益部门转移。据研究，单位面积土地用于林果生产、养殖业、工 业、餐饮业的收益分别是用于粮食生产收益的5.4-10.8，5.4-207.7，7.4-100.0和204.6倍， 由于传统农民以利润最大化和收入增长、收入稳定作为其土地经营的目标，因此出现由于农 业内部结构调整而带来的耕地数量的减少和质量的破坏，以及相当数量的耕地“农转非”。 农业内部结构调整，使原有的大量耕地变为畜牧、养殖、果园、花卉基地或养殖水面。调整农 业内部结构，发展高附加值农产品，增加农民收入，这是当前党在农村中的一项重要政策。 国土资源部门必须坚决服从和服务于这一重要决策，允许并积极支持农民在承包的耕地中 发展多种经营。否则，我们的工作就会相悖于党的农村政策，而把自己摆到农民的对立面。 但是随着调整的深入和发展，又势必使原来以种植粮、棉、油料作物的耕地变更为其他农业 用地，使耕地的总量大幅度下降。 2、认识上的原因： 认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识 到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。值得注意 的是，也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保 护意识。一般人对耕地的认识存在偏差，主要从粮食安全角度考虑耕地的产出价值，实际上 耕地的价值还很多，包括生态价值、生态服务功能等，而且耕地生态系统服务功能的价值比 它的产出价值要高，例如它作为绿地，释放氧气，吸收二氧化碳、固氮等。另外，我国的耕 地还承担着社会保障功能，对农民来说，失去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将 失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很 高。考虑耕地的这许多功能，将包括生态服务功能、社会保障功能和它的产出价值都算在征 地成本中去，提高征地的经济成本，从而保护耕地。 3、制度上的不完整是引发耕地减损的深层次原因： （1）农用土地产权制度的不完整。首先表现在产权界定不明晰，产权代表模糊。根据我 国《土地管理法》的规定，土地所有权的主体是集体经济组织，即可以是村农业集体经济组 织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等等。这种土地所有权主体模糊性的直接 后果，易造成道路、水利设施等公共物品供给主体的缺乏，以及在原有公共物品和土地保护、 监督上的乏力。集体非不为，而是不能为，无权为。其次，农用土地产权制度的不完整性表 现在农村土地使用权的流转步履维艰，造成大量土地荒废。国家至今未有切实可行的办法出 台，以促进农村土地使用权的流转，这种法律建设的落后无疑给农村合理流转机制的形式 带来难度。目前的农村土地流转是抵偿的或无偿的，其结果是使农民无论有无稳定的农业外 的就业收入，都不愿放弃承包地，不能使分得过细过碎的承包土地集中经营，形成规模经 济，不能达到耕地资源的最优配置和利用，造成大量的耕地荒芜和由于缺少管理而引起的 耕地质量的下降。 （2）对干部考核的指标不够科学。任何一个评价指标，除了具有评价的作用以外，还有 极强的“指挥棒”的作用。目前，对党政领导干部的政绩考核，主要看当地财政增长速度、 市貌、县貌发展变化状况，招商引资成果，财政收入等。而在社会协调发展，社会财产增加 情况，保护耕地，保护农民的权益，维护社会的稳定等方面，缺乏可行的考核内容和指标， 在这一考核体系的影响下，助长了一些党政干部只顾眼前的利益而不顾经济社会发展的长 远利益；只顾局部利益，而不顾国家全局利益；只顾建造个人所谓政绩而不顾群众的切身 利益，急功近利，急于求成，损公肥私，损民利己，以发展为名，随意调整规划，随意强 征强占农民的土地，搞“形象工程”、“政绩工程”，实为损公利己工程，损害国家和群众 的利益，骗取升迁和荣誉。一些领导干部为了搞自己的升迁工程，突出政绩，热衷于盲目设 立各种开发区、园区，没钱投资，就想方设法压低征地补偿费，对被征地农民的安置，仅仅 停留在口头上、会议上，只说不干。用农民的保命钱建起了升迁的阶梯。[1]2003年12月27日， 国土资源部部长孙文盛透露，全国清理出的各类开发区（园区）数字又有增长，共计6015 个，规划总面积达3.54万平方公里。其中，经国务院和省级政府批准的只有1818个，占30.2 %，其余4197个全部都是省级以下开发区。目前，2426个开发区（园区）已被撤消，294个已 被整合。新增开发区及扩大现有规模的审批一律停止，乱设开发区之风已基本刹住。调查显 示，80%以上的开发区用地占用的是农民集体土地，涉及失地农民约4000万人。 （3）土地利益关系。目前我国的体制还不够健全，给许多腐败分子提供了腐败的可能， 土地巨大的利润不可避免地成为腐败分子谋取个人利益的温床，这需要完善我国的政策机 制，加大相关法律约束力，加强社会主义法制环境的培育，制定各种法律法规，并由此形 成地价公示制度、土地交易规则制度、土地利用计划制度、土地登记制度等各种法律法规，从 方方面面设法阻止土地的投机行为和腐败行为。 （4）国土资源部门执法难，不敢严管。按现行土地管理体制，地方国土资源部门隶属于 地方各级政府。地方政府是土地的管理者，一定情况下又是用地者。在多数情况下，政府定 项目，政府征地，政府定补偿安置费标准。地方国土资源部门干部的任用由地方管理，因此 造成地方国土资源部门只对本级政府负责，也不敢不对本级政府负责，国土资源部门对同 级政府的征地、用地难以严管、监督，也就可想而知。 四、措施及政策建议： [2]2001年6月，国土资源部在河南省郑州市召开了全国耕地保护工作会议，会议全面分 析了新形势下耕地保护工作面临的新情况、新问题，确定了“十五”期间耕地保护指导思想、 目标和任务，对“十五”期间耕地保护工作进行了全面部署，对各地开展好新时期的耕地 保护工作起到了重要的指导作用。“十五”期间耕地保护工作指导思想是：坚持“一要吃饭、 二要建设、兼顾生态”的原则，立足于保护粮食生产能力，处理好耕地保护与经济发展的关 系，加大宏观调控、政策落实和制度创新力度，确保耕地保护责任、措施、投入三到位，达到 耕地数量、质量和生态保护三方面的协调统一，不断增强对我国经济社会发展的保障能力。 为实现“十五”期间耕地保护目标，建议采取以下措施： 1、增强耕地保护意识，贯彻基本国策。首先要加强舆论宣传的力度，大力宣传各地区有 关耕地保护方面的成就，组织好对乱占和破坏耕地的反面典型的报导活动，树立全民“土 地意识”；第二要抓好耕地保护的意识教育，应当列入中小学教育之列，再不能重复那种 “地大物博、人口众多”的盲目自豪的概念了，应把耕地的危机与人口的猛增，粮食的不足 和社会经济的发展结合起来讲，让全民尤其是各级领导干部树立起生态道德观念和耕地问 题的危机感、紧迫感。 2、认真学习和大力宣传新的《土地管理法》。《土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补 偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，占用耕地的单位 负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求 的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”“省、 自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施， 确保本行政区域内耕地总量不减少，耕地总量减少的，由国务院责令在规定限期内组织开 垦与减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管 部门验收。”《土地管理法》的这一规定是十分明确的，一是对非农建设占用的耕地必须占多 少，垦多少，以确保耕地总量不减少；二是补充耕地既要满足数量要求，又要达到质量标 准，即数量相等，质量相当。但是不少地方在执行过程中，却有一些偏差。新的《土地管理 法》的出台，为改善我国耕地面积锐减、土地资产流失严重的局面，提供了法律保障，也为 土地管理改革迈出了革命性的一步。 3、制定考核领导干部的指标必须科学、全面。社会统筹协调发展，考核干部的指标体系 必须与之相适应。不同地区、不同岗位，负有不同职责的领导干部应有不同的考核体系。考核 干部的指标体系应当针对性强、实用性强、科学性强，确实能激励干部务实工作。应当把“在 发展经济的同时是否维护农民权益，合理利用土地，保护耕地”作为考核领导干部工作的 重要内容。同时，切实依法保护耕地，坚决制止乱占耕地行为，应当成为一条不可逾越的 “红线”，各级领导干部务必高度重视，不可忽视和不得放松。 4、要大力推进依法行政，严格执法监察，从严惩处土地违法犯罪行为，实施土地利用 动态遥感监测和对城市建设用地规模扩展的直接监测。在运用行政手段的同时，要注重发挥 经济和法律手段的作用。 5、做好城市发展规划和土地规划，确定合理的城市用地规模，强化城市土地供应的计 划管理。土地资源是稀缺的资源，如果土地利用分布不合理，势必造成资源的浪费。为此， 必须做好城市发展规划与土地规划。城市发展总体规划是依据城市所在的区域和城市发展战 略目标，从城市的自然与建设条件出发，对构成城市的各项物质要素，在城市用地上进行 合理布局，以取得完整的、有机的空间布局，推动和协调城市顺利发展。所以，城市总体规 划是城市发展的纲领性规划。土地利用总体规划是合理利用与实现土地资源持续利用的基础 之一，它是在一定范围内、一定时期对土地利用进行控制、调整、协调、组织和监督的管理手 段，目的在于最大限度地优化人类赖于生存的土地资源配置。 6、依靠科学技术进步，实现土地资源消耗方式的转变和创新，提高城市土地利用效率。 一是应依靠技术进步，实现劳动密集型产业向技术密集型产业的转变，提高土地资源的集 约利用度。二是大力发展高产、优质和高效的农业技术措施；农业经营方式应由粗放型向集 约型转变，实现农业规模化经营，以协调农业生产中经济产出增加与环境和耕地质量改善 的关系，充分利用耕地的现有生产力。 7、坚持可持续发展原则，促进城市土地开发与城市环境的协调发展。可持续发展是一种 新的发展现，要求人地和谐基础上人们的福利水平持续全面增长。目前，城市发展必须走可 持续发展的道路的理念取得普遍的认同。 综上所述，我国人多地少，人均占有耕地量不足，为满足当前和未来十几亿人的吃饭 需求，保证我国经济和社会的可持续发展，我们必须要制定出一项具有战略意义的决策。国 土资源部门作为主管这方面工作的职能机关，任何时候都必须充分认识耕地保护的国策地 位，把它作为工作的永恒主题常抓不懈。尤其是党的十六大提出全面建设小康社会，加快推 进社会主义现代化进程的宏伟目标之后，耕地保护工作将面临经济发展、人口增长、生态环 境等多种压力。因此耕地保护工作应当坚持实事求是、与时俱进、开拓创新的辩证原则，不断 丰富完善保护理念，创新保护机制，构建新的保护体制，走有中国特色的耕地、生态、经济 协调的，可持续发展的道路。 参考文献： [1]、刘欣：《开发区整顿25日到大限》（《金陵晚报》 2004年3月12日） [2]、中华人民共和国国土资源部：《2001中国国土资源报告》，地址出版社，2002年 3、魏焕伦：《边缘之水——老百姓关系的16个国事难题》，中国戏剧出版社，2003年 4、杨重光：《城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，1996年 5、赵济：《中国地理》，高等教育出版社，1999年 6、钱易：《环境保护与可持续发展》，高等教育出版社，2000年 7、潘文灿：《中外专家论国土规划》，中国大地出版社，2003年 8、李润田 李永文 主编：《中国资源地理》，科学出版社，2003年 9、刘维新：《西部地区的土地利用与城镇开发》（《城市规划》 2002年2月） 10、国家环境保护局自然保护司：《中国生态问题报告》，中国环境科学出版社，1999年